השביעי באוקטובר הוא נקודת שבר לאומי במובנים רבים – בטחוני, מדיני, מודיעיני וגם חברתי, כלכלי וניהולי. מאז פרוץ המלחמה, ואוזלת היד של המדינה, מתגברות הקריאות לרפורמה בשירות הציבורי.
למעשה, למדינת ישראל היסטוריה ארוכת שנים של ניסיונות (לצד מעט הצלחות) ליצירת רפורמות בשירות הציבורי. בפועל, ישומן מוגבל במרבית המקרים. דרור (1989), התריע על העדר רפורמות משמעותיות ומקיפות בממשל ועל כך שאנו צפויים, כתוצאה מכך, לשיעור כישלונות הולך ומחמיר בשירות הציבורי. שלושה עשורים מאוחר יותר (2022), הוא אף אבחן הידרדרות ביכולת למשול בישראל ותאר את פעילות המדינה כ"מנגנון הרס עצמי" שצופן סיכון להמשכו של המפעל הציוני.
רפורמה נדונה בשיח הציבורי לעתים קרובות, כאילו הייתה ישות קוהרנטית. בפועל, רפורמה היא תווית גג למגוון פעולות, שהמשותף להן הוא הכוונה להגברת שוויון, איכות ו/או יעילות מתן שירותים (Nelson, 2007). אף רפורמה לכשעצמה לא מספרת את כל הסיפור, וגם אם יישומה חלקי – היא מכניסה תנועה מסוימת למערכת. ניתוח מערכתי של הסיבות לתופעה הבלתי רצויה וכן צעדים ליישום הרפורמות מולידים כוחות נגד ולרוב גם תוצאות לא-צפויות שמשנות את המערכת עצמה ושלעיתים יכולות לעורר התנגדויות המשעתקות את הבעיה המקורית (Meadows, 2008).
מחקר מדיניות חדש בהובלת ריטה (יחד עם קולגה מהמכון הישראלי לדמוקרטיה) מנתח את הניסיונות הרבים לרפורמות בשירות הציבורי דרך משקפיים מערכתיות כמו גם את האפקטיביות הירודה של השירות הציבורי. חשיבה מערכתית מניחה שיש רבדים שונים למאפייני הבעיה. במערכת יש מרכיבים גלויים לעין ורכיבים סמויים. מרבית יוזמות השינוי מתמקדות ברובד המבני הגלוי – יצירת תוכניות חדשות, קבלת החלטת ממשלה, הקצאת תקציב ייעודי או קביעת נוהל חדש לעבודה (בן משה-לבנה וגולשטיין-גלפרין, 2023).
ברוב הפעמים קל יותר, ולכן מקובל יותר, לשנות את הרבדים הגלוים אולם שינויים אלה אינם מספיקים ליצירת שינוי מערכתי עמוק ובר קיימא הנוגע בשורש הבעיה. הרובד הסמוי והעמוק יותר של מערכת מכיל את מכלול הפרדיגמות המעצבות את תפיסת העולם, הנחות היסוד הלא מדוברות, מערכת הערכים, האמונות והנרטיבים המשותפים – המכונים מודלים מנטליים. המודלים המנטליים ודפוסי החשיבה הם מנועים מהותיים של פעילות בכל מערכת אנושית, מפני שהם מעצבים את האופן שבו אנו מפרשים אירועים ופועלים. בין שני הרבדים- מצוי הרובד הגלוי למחצה, הכולל את יחסי הכוח, מערכות היחסים, הקשרים והתקשורת בין המרכיבים. ניתוח יחסי הכוח (פורמליים ובלתי-פורמליים), לצד הבנת האינטרסים והקונפליקטים של הגורמים השונים במערכת, הוא צעד הכרחי להבנת הכוחות והדפוסים המשפיעים עליה.
מודל הפירמידה ההפוכה (Kania et al., 2018) ממחיש את הרבדים השונים בניתוח שינוי מערכתי, ומתאר שישה מוקדי השפעה החיוניים ליצירת השינויי: מדיניות, פרקטיקות נהוגות, זרימת משאבים, יחסי כוח, מערכות יחסים ומודלים מנטליים. כל אחד מששת המוקדים משויך לאחד משלושת הרבדים של הפירמידה: הרובד הגלוי, הרובד הגלוי למחזה, והרובד הסמוי.
המחקר בחן את החסמים בקידום רפורמות בשירות הציבורי, בשלושת הרבדים השונים: ברובד הגלוי של המערכת, תרבות ארגונית שמרנית והעדר מנגנוני מעקב ובקרה אחר יישום ההמלצות נמצאו כחסמים מרכזיים ליישום. ברובד הגלוי למחצה, הקשב הציבורי הנמוך לרפורמות במגזר הציבורי, מביא בתורו את נבחרי הציבור לתעדף עיסוק בתחומים אחרים, הנתפסים כ"אפורים" פחות ובעלי תוצאות מיידיות. בנוסף, הממצאים מצביעים כי לא ניתנה תשומת הלב מספקת לפירוק התנגדויות פנים מערכתיות ולשיתוף של גורמים מגוונים בעיצוב הפתרון ותכנון היישום. ההתנגדויות כללו מחסור בתמריצים לקידום שינוי; הידרדרות שחלה ביחסים שבין הדרג המקצועי בשרות המדינה לבין הדרג הנבחר, בשנים האחרונות; העדרם של מנגנונים לפתרון מחלוקות; מלחמות טריטוריה בין משרדים ויחידות והפער הקיים בין סמכות לאחריות בין משרדי המטה למשרדי הביצוע. ברובד הסמוי של המערכת, ניתן לזהות את השפעתם של המודלים המנטליים על יישום הרפורמות השונות. שחיקה בערך הממלכתיות ואתוס משרתי הציבור; וצמיחת נרטיב לפיו המדינה לא יודעת לבצע את עבודתה כהלכה גורם לעובדי ציבור לפקפק ביכולת הממשלה לנהל ולקדם שינויים משמעותיים. נרטיב זה מקשה על שימור עובדים איכותיים, מוביל להיעדר שאיפה למצוינות,לקידום פתרונותולתרבות ארגונית של עיגול פינות וכסת"ח.
לסיכום: הידע לגבי מה צריך לעשות כדי לשפר את המערכת הציבורית כבר קיים באינספור דוחות ומחקרים שונים. לכן מומלץ כי הרפורמה הבאה תתמקד יותר ב"איך" צריך ליישם ולהטמיע את הרפורמות במקום לחזור על "מה" נדרש לשנות. מיקוד באתגרי היישום מצריך שינוי מערכתי של התרבות הארגונית השמרנית, הגברת והגדרת האחריות הבין-משרדית ויצירת מנגנוני פיקוח ובקרה עליהם, כל זאת לצד בנייה מחדש של אתוס משרתי הציבור בישראל ומיצובו כשירות עצמאי, מקצועי, חדשני, המחוייב לאינטרס הציבורי הרחב.
למטיבי לכת: הגעתם עד הלום ומעניין לשמוע אתכם יותר?
- ממש פה תמצאו דוח מיפוי רפורמות קודמות וניתוח מעמיק של חסמים ליישום דרך פריזמה מערכתית של יחסי כוחות, דינמיקות ומודלים מנטליים (קליק בייט בקטנה: מה לדעתכם אחוז הביצוע הממוצע?)
- רוצים להבין איך אתם יכולים לשפר את יכולות הניתוח והמיפוי המערכתי שלכם? במקרה הכינותי מראש. תכף פותחים מחזור נוסף של קורס הדגל שלנו על מיפוי מערכתי.
מקורות
- בן משה-לבנה ל. וגולשטיין-גלפרין ר. (2023). שינוי מערכתי – הלכה למעשה. סקירה. שיתופים ומרכז קיימא
- דרור י. (1989). תזכיר לראש הממשלה: לבנות מדינה ירושלים: אקדמון
- דרור י. (2022). אמת ממדינת היהודים. ידיעות ספרים
- Kania, J., Kramer, M., & Senge, P. (2018). The water of systems change
- Meadows, D. H. (2008). Thinking in systems: A primer. chelsea green publishing
- Nelson, J. M. (2007). Elections, democracy, and social services. Studies in Comparative International Development, 41(4), 79-97
